台湾问题本是中国内政问题,但由于现实因素,也是中美关系中的议题。大洋对岸的美国老大哥认为它也有必要表达关切。
美利坚自有制度,依法治国,国会将政策以议案的形式通过。美国对台湾的“关切”自然也会以涉台法案的形式表现出来。这里提到的“涉台议案”大体上有两个类别:其一,题目中带有“台湾”,直接与台湾相关的法案或者决议案;其二,题目中没有台湾,但是某些条款涉及台湾的法案或者决议案。
在美国国会网站中可以查询自1973年93届国会至今的法案和决议案。总体来看,从尼克松时代到拜登时代,美国国会当局对台湾保持持续关注。议案数量呈现上升趋势,这说明美国的议员们越来越喜欢讨论台湾问题。
特朗普时代的高峰
(数据来源:美国国会)
如图,美国国会中的涉台议案有个明显的高峰,出现在116届国会,有91份。这届国会在2018年中期选举上台,2021年1月3日结束,覆盖了特朗普任期的后半段。
这些议案的内容很广泛。众议院决议H.Res.1268提出美国应当与台湾开展自贸协定谈判,该决议没有通过。参议院决议S.Res.752要求美国政府谴责中国在西藏地区所谓“强制劳动”做法,这件事情本来和台湾没关系。但是发起议案的共和党密苏里州参议员约什·霍利(Hawley Josh)在批判中国时没忘了提一下台湾,说中国政府在台湾海峡搞“强权政治”(might makes right)。该决议也没有通过。
联合决议H.Con.Res.117认为美国应当同台湾恢复外交关系,同台湾谈判自贸协定,支持台湾加入国际组织。“联合决议”(Concurrent resolution)是指由参众两院共同通过的决议,它本身不是法案,通过会不具备法律效力,但是由于反映了两院共同意志,具有较大政治效力。
116届国会的参议院由共和党掌握,众议院是民主党占多数席位。如果该联合决议通过,说明美国两党大多数议员都赞同同台湾恢复外交关系,这是对现有中美关系的彻底颠覆,这本质上是美国直接地、粗暴地干涉中国内政,甚至会导致两岸(即指海峡两岸,也指大洋两岸)爆发战争。值得庆幸的是,该决议没有通过。但是它的出现已经可以说明在台湾问题上,美国政客的底线越来越低,中美之间的分歧越来越大。
“缝合怪”和“懒人包”:中国问题小组法案
可见在台湾问题上,美国政客们喜欢“搞个大新闻”,提出一些内容惊悚的议案,但是通过率不高。诚然,美国政客们喜欢以台湾问题为噱头,用议案吸引媒体关注。但是美国某些政客确实也希望推动这类议案通过,哪怕不断突破中美关系的底线。
2020年5月7日,众议院中的15名共和党议员成立所谓“中国问题小组”(China Task Force)。他们发现,涉华法案由于议题敏感,通过机会有限。于是他们把116届国会积压在国会中没有通过的涉华法案或者法律条文共137个打包成一个法案,即《中国问题小组法案》(H.R.12),企图一次性通过。H.R.12是一个究极“缝合怪”,也是一个法案“懒人包”,里面有不少涉台内容。
法案编号 | 题目 | 提案人 | 最新动态 | 主要内容 |
H.R. 2002 | 《2019年台湾确保法案》 | 麦克·麦克高尔 | 2019年5月7日,法案在众议院中通过 | 美国政府应当确保台湾能加入国际组织。 |
H.R.353 | 泰德·约合 | 2019年1月22日,法案在众议院中通过 | 督促美国国务卿让台湾重新得到世卫组织观察员资格。 | |
H.R.6287 | 《台湾主权标志法案》 | 约翰·柯提斯 | 2020年3月13日提出 | 国国务院和国防部应当允许台湾驻美代表悬挂台湾的“主权标志”,如台湾的“国旗”,台军的“徽标”。 |
H.R.7414 | 《台湾研究员法案》 | 泰德·约合 | 2020年7月13日提出 | 美国国务院应当设立项目,让美国政府人员能够前往台湾,在美国驻台协会工作两年。 |
H.R. 6974 | 《不歧视台湾法案》 | 安东尼·冈扎雷斯 | 2020年5月22日提出 | 美国应当确保台湾是国会货币基金组织的成员,并能够接收组织的支持和援助。 |
H.R.6014 | 《台湾就业公平法案》 | 斯科特·迪普顿 | 2020年2月28日提出 | 确保台湾籍人士能够来美国的国际金融机构工作。 |
H.R.7423 | 《防卫台湾法案》 | 麦克·格拉杰 | 2020年6月30日提出 | 要求美军保持阻止大陆突然发动对台军事行动以造成“既成事实”的能力。 |
《中国问题小组法案》于2020年10月20日提出,至今没有进一步动作。
其中最值得注意的是由中国问题小组成员、威斯康星州共和党众议员麦克·格拉杰(Mike Gallagher)提出的《防卫台湾法案》。
国会认为台湾當局是美国在亚太地区的“伙伴”,具有“主权自治”(sovereign autonomy)地位。美国必须维持印度-太平洋地区“自由和开放”的现状,反对中国政府“使用军事力量强制统一”台湾。
美国军方、国防部认为中国政府在积极推动统一事业,因此国会认为美国军方必须“维持印太地区自由和开放的能力”,必须保持“阻止”中国大陆突然发动对台军事行动以造成“既成事实”(fait accompli)的能力。美国国防部必须每年向国会提交报告,研判台海局势,并分析美军是否拥有这种能力。
所谓“阻止”,指各军种联合行动,以“迟滞、挫败和最终击败”中国的统一行动。“既成事实”是指中国动用军队,在美国介入之前就控制台湾。
问题来了,如果中国大陆发动统一战争,该法案是否规定美军必须介入?答案是没有。法案仅规定美军必须保持介入而阻止中国的“能力”,至于到时候是否真的介入,法案没有规定。虽然法案中不少篇幅都在阐述台湾对美国的重要性和美军介入台海局势的必要性,但是没有规定美国必须在台海冲突中物资和人力。
“《台北法》”
116届国会中91不涉台议案,通过的有8部,其中直接与台湾有关的是2020年3月26日通生效的《2019年台湾友邦国际保护及加强倡议法》(公法116-135,首字母缩写简称《台北法》)。
美国国会发现,自2016年蔡英文上台以来,台湾的“邦交国”减少了8个。因此美国政府需要一方面强化与台湾當局的关系,同时帮助台湾當局巩固与“邦交国”的关系。美国在“符合国家利益”的前提下,可以通过增加经济往来等方式鼓励其他国家巩固同台湾當局的关系。同时美国会在“符合国家利益”的前提下惩罚任何“采取严重或重大手段损害台湾安全或者繁荣的国家”。
法案还规定,美国政府需要发挥自己的影响力,发挥自身实力,协助台湾参加国际组织,至少成为观察员。
从表面来看,美国会帮助台湾解决“邦交国”减少的问题,但仔细观察这部法律,并不是说台湾当局找上门去,华府就会帮忙。根据法案,美国出手有个前提,就是“符合国家利益”。一旦美国判定出手帮助台湾不符合美国利益,那就可以依法作壁上观。《台北法》事实上没有做任何承诺。
拨款法案中的涉台内容
美东时间12月27日晚,美国前总统特朗普签署金额9000亿美元的第二轮刺激法案和综合开支法案(公法116-260)。
美国政策习惯把大型法案作为载具,夹带小型法案一并通过。综合开支法案夹带了《2020年台湾确保法案》。
该法案与上文提到的《2019年台湾确保法案》题目差不多,但内容区别很大。《2020年台湾确保法案》规定美国政府需要支持台湾从国际市场上采购武器装备,重点扶助台湾“非对称防御战略”建设,涵盖反舰、海滩防御、反装甲、放空、海上布雷等领域。美国还需要帮助台湾打造更加灵活的指挥和控制体系。
美国政府在售卖武器的时候,需要考虑台湾的需求。美国防部应当考虑与台湾军方开展共同训练和军事演习。根据先前通过的《台湾旅行法》,可以安排美、台军官,包括高级军官互访。美国和盟友海军应当常态穿越台湾海峡。
所谓“非对称作战”,是台湾当局今年来提出的一种“以武拒统”的战略思想。鉴于中国大陆军力的不断发展,台湾当局已经意识到无法在正面作战中击败大陆军队。于是他们开始寄希望于某些“非对称”的战术,效仿中东反美武装游击队,即使不能击败也要迟滞解放军的前景。如台湾陆军的坦克部队不是大陆的对手,有台湾媒体提出给陆军多配发反坦克导弹以阻挡大陆装甲部队。
美国提出协助台湾强化“非对称作战”能力,也算是“对症下药”。《台北法》是口惠实不至,《2020年台湾确保法》就是充满干货了?但是对军事稍有常识的人都会发现不是这么一回事。从历史上和世界各地的战例来看,“非对称作战”极难生效。中东反美武装的确能给美军造成麻烦,但代价是被美军打出超高的交换比。
近年来,台湾采购装备的第一大来源就是美国。法案提出美国政府要根据台湾的需求,增加美国军售的“可预见性”,也就是加大军售力度。因此,该法案的主旨是卖军火、挣钱,符合美国的利益,但是不能解决台湾当局的问题,也没有给台湾当局任何实质性的许诺,与《台北法》没有本质区别。
军费法案中的涉台部分
2019年末和2021年初生效的2020财年、2021财年两年的国防授权法案,即军费法案中也有涉台内容。
2020财年军费法案(公法116-92)规定美国国防部需要考虑强化与台湾在网络安全领域的合作。五角大楼还需要调研中国大陆是否有损害台湾“安全、社会和经济系统”的行为,台海的未来是否继续可以由和平手段决定。除此之外,美国还需要调查中国是否干涉2020年台湾地区领导人选举。
美国政府需要加深同台湾的防务合作,支持台湾构建足以自保的防务体系。美国需要支持台湾从国际市场上采购装备,强化非对称作战能力,加大对台军售力度。这些内容与《2020年台湾确保法》中的条款一致。
2021财年军费法案中的涉台内容与2020财年法案的大体一致,同时还规定美军需要加强同台军的合作,“提升美国和台湾军事力量的可互操作性”(interoperability),协助台湾加强预备役力量。
法案还规定美国政府需要帮助台湾籍人士在国际金融机构中任职。五角大楼需要就对台军售、每台医疗安全伙伴关系议题向国会提交报告。
这些法案无论通过与否,大多会提到台湾是美国印太战略的重要部分,对于美国维持印太地区“自由和开放”的现状十分重要(Taiwan is a vital part of the United States Free and Open Indo-Pacific Strategy)。这句话出现的频率很高,反映了美国政界的真实看法:台湾是美国在印太地区的某种支柱,因此美国有必要维持现状。
台湾“不独不统”的现状,本身不可能继续长期维持。在特朗普时代,我们看到了美国政客对台湾的关注有了一波“新高”,而且不断突破下限。一方面,美国主观上希望阻止大陆统一台湾;另一方,受限于客观实力,美国却不对台湾做出任何实质性承诺,好听的话说了很多,重点落在卖军火罢了。
上述法案多次提到,美国需要调查中国政府“损害”台湾的举措,中国大陆一切维护统一的行为,都会被美国看成大陆压迫台湾的证据。在台海局势逐渐升温的当今,美国的法案无助于让局势缓和,反而起到了“加速”的作用。至少中方从法案可以看出,在台湾问题上,中美之间已经几乎没有共识。